Politischer, rechtlicher und regulatorischer Rahmen
A.2
Erleichtert der rechtliche und ordnungspolitische Rahmen für Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft die Innovation im Internet?
Indikator 44: Belege für die Eignung des rechtlichen und ordnungspolitischen Rahmens für die Gründung neuer Unternehmen und die Innovation durch Wissenschaft und Zivilgesellschaft
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für Innovation in Deutschland sind einerseits gut, da es rechtsstaatliche Verfahren gibt, die festlegen, wie Unternehmen gegründet werden können und Rechtsklarheit herrscht. Zu den rechtlichen Grundlagen zählen im Zivil- und Gesellschaftsrecht das HGB (Handelsgesetzbuch), das GmbHG (Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung), das Aktiengesetz (AktG), das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) und im öffentlichen Recht die Gewerbeordnungen (GewO) der Länder sowie ihre Spezialgesetze.
Außerdem gibt es eine Vielzahl an staatlichen Beratungsstellen und Förderung für die Gründung in bestimmten Sektoren und auch Unterstützung durch beispielsweise die KfW Bank. Als Mitgliedstaat der Europäischen Union ist Deutschland außerdem in den europäischen Binnenmarkt eingebunden und profitiert damit von den Grundfreiheiten.1
Für die Verbesserung der digitalen Hochschulbildung hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung eine dritte Förderlinie verabschiedet, mit der digitale Lehr- und Lernkonzepte innerhalb einzelner Disziplinen und Fächer anwendungsnah entwickelt, erprobt und erforscht werden sollen.2
Für die Förderung der Innovation im Internet ist es auch wesentlich, dass die Einbettung wissenschaftlicher Arbeit möglich ist und gefördert wird. Dies betrifft die rechtliche Einbettung der Nutzung von Big Data, aber auch die Erweiterung der Zugangsoptionen für die Wissenschaft zur Auswertung digitaler Daten durch standardisierte Datenformate.
Indikator 45: Wahrnehmung der Erfahrungen der Unternehmen mit dem ordnungspolitischen Umfeld für Unternehmen und IKT, einschließlich internetgestützter Unternehmen
Das Bundeswirtschaftsministerium hat im Frühjahr 2017 ein umfangreiches Weißbuch für eine neue digitale Ordnungspolitik vorgelegt.3 Zuvor hat es einen mehrmonatigen Konsultationsprozess mit zahlreichen Stellungnahmen von Unternehmen, Verbänden, Gewerkschaften, Non-Profit-Organisationen sowie aus der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft gegeben. Das Weißbuch plädiert u.a. für mehr Transparenz im Internet, mehr Durchgriffsrechte bei Marktmachtmissbrauch, höhere Anforderungen an Over-The-Top-Dienste (wie WhatsApp und Skype) und für mehr Anreize zum Ausbau der Netzinfrastruktur. Der Internetverband Eco, dem auch Facebook und Google angehören, und der Bundesverband der Industrie kritisierten eine Verschärfung der Regulierung.4
Der Verband Bitkom, dem 2.700 Unternehmen der digitalen Wirtschaft in Deutschland angehören, hat im Februar 2020 die Ergebnisse einer Umfrage unter 502 Unternehmen mit mehr als 20 Mitarbeitern veröffentlicht. 96 % der befragten Unternehmen sehen demnach Digitalisierung eher als Chance für ihr Unternehmen und nur 3 % tendenziell als Risiko. Bei digitalen Plattformen sehen 30 % überwiegend Risiken für ihr Unternehmen, 45 % eher Chancen, die übrigen sehen keine Auswirkungen oder gaben keine Einschätzung ab. Die Einschätzung hängt auch vom jeweiligen wirtschaftlichen Sektor ab: Überwiegend Chancen sehen 60 % der Handelsunternehmen, dagegen nur 43 % der Dienstleistungs- und 37 % der Industrieunternehmen.5 Auf die Frage nach den größten Hemmnissen für den Einsatz digitaler Plattformen werden zahlreiche Aspekte genannt, insbesondere die Anforderungen an Datenschutz und IT-Sicherheit.
Auf die Frage, welche politischen Maßnahmen sinnvoll wären, um die Nutzung digitaler Plattformen zu fördern, wurden insbesondere europaweit einheitliche Regelungen (53 % der Befragten) und mehr Rechtssicherheit für digitale Plattformen (50 %) genannt. Gewünscht wurde auch öffentliche Förderung zum Aufbau digitaler Plattformen (36 %), Unterstützung bei Kooperationen mit anderen Unternehmen zum Aufbau digitaler Plattformen (32 %), Lockerungen beim Datenschutz (29 %), Hilfe bei der Qualifizierung von Mitarbeitenden (13 %) und Anpassungen beim Recht auf geistiges Eigentum (11 %).
Europäische Union (2012).
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2018b).
Vgl. zum Folgenden: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2017).
Heide, D. (20.03.2017).
Bitkom (2020a). Die Umfrage wurde im August und September 2019 durchgeführt; nicht berücksichtigt wurden Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherung, Erziehung und Unterricht.
Offene Standards
B.3
Fördert die Regierung die Vielfalt der Lizenzierungsoptionen für geistiges Eigentum, einschließlich freier und quelloffener Software (FOSS)?
Indikator 46: Regierungspolitik gegenüber FOSS und anderen Lizenzoptionen
Die Verwaltung des Bundes befasst sich seit Langem mit dem Einsatz von Open Source-Software. Dazu wurde das Kompetenzzentrum Open Source-Software eingerichtet und 2011 für den bundesweiten Informationsaustausch von IT-Experten ausgebaut.1 Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) setzt sich dafür ein, die Vielfalt von Software zur erhöhen, Monokulturen zu reduzieren und die Vorteile von freier Open Source-Software zu nutzen, wie es auch im BSI selbst geschieht.2
Seit 2016 nimmt Deutschland an der Open Government Partnership teil, die bisher 70 Staaten umfasst. Im Zweiten Nationalen Aktionsplan 2019-2021 wird Open Source-Software jedoch lediglich mit Blick auf das Bundesland Schleswig-Holstein thematisiert, dessen Regierungsparteien sich im Koalitionsvertrag von 2018 den vordringlichen Einsatz von Open Source-Software zum Ziel gesetzt haben.3
Indikator 47: Umfang, in dem Software mit verschiedenen Lizenzoptionen in Behörden eingesetzt wird
Der tatsächliche Einsatz von freier und Open Source-Software bei der Verwaltung des Bundes ist noch sehr begrenzt. Auf eine kleine Anfrage zu den Plänen der Bundesverwaltung freie und Open Source-Software einzusetzen, hat die Bundesregierung dem Bundestag im August 2018 mitgeteilt, Open Source-Software werde in den Rechenzentren des Bundes vor allem bei den zentralen Servern eingesetzt. Außerdem werde, zur Erleichterung des Zugangs zu Open Source-Lösungen, bei IT-Systemen auf offene Schnittstellen geachtet.4 Im Übrigen würden die Bedarfsträger bei Beschaffungen regelmäßig über alternative Lösungsansätze wie z.B. Open Source informiert.
Die Unternehmensberatung PwC hat im August 2019 im Auftrag des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat eine strategische Marktanalyse zur Reduzierung von Abhängigkeiten von einzelnen Software-Anbietern vorgelegt. Danach ist die IT auf Bundesebene stark von Microsoft-Produkten geprägt: im Jahr 2018 haben 96 % der unmittelbaren Behörden Microsoft Office und Windows eingesetzt; 69 % haben auch Windows Server verwendet.5 Als eine mögliche Strategie werden Aufbau und Nutzung von Open Source-Software empfohlen. Es wird in diesem Bericht aber auch darauf hingewiesen, dass die Entscheidung für Open Source-Software revidierbar ist: Die Stadt München hatte ab 2003 eine Migration auf ein Open Source-Betriebssystem Linux und auf Open Source-Bürosoftware vorgenommen, sich 2018 jedoch zu einer Rückmigration entschieden.
Beauftragter der Bundesregierung für Informationstechnik (2011).
Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (2020).
Open Government Deutschland (2019); Vitako (2019), S. 16 ff. Im Frühjahr 2020 haben auch die Koalitionsparteien der neu gewählten Landesregierung in Hamburg vereinbart, verstärkt Open Source-Software einzusetzen, vgl. Hamburgische Bürgerschaft (2020).
Bundesregierung (2018a).
Strategy& (part of the PwC network) (2019).
B.4
Fördert und verabschiedet die Regierung Standards, um Menschen mit Behinderungen den Zugang zum Internet und zu E-Government-Diensten zu erleichtern?
Indikator 48: Politik und Praxis der Regierung zur Gewährleistung der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen
Die UN-Behindertenrechtskonvention1 soll Inklusion von Menschen mit Behinderung weiter vorantreiben und konkretisieren. Dabei verpflichten sich die Vertragsstaaten auch zu der Förderung eines barrierefreien Zugangs zu IKT sowie dem Internet.2
Die barrierefreie Informationstechnik in Bezug auf öffentliche Stellen des Bundes ist im Behindertengleichstellungsgesetz normiert (BGG Abschnitt 2a).3 Zudem dient die Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung vom 12. September 2011 dem Ziel, einen umfassenden barrierefreien Zugang zu IKT zu ermöglichen.4
Mit Blick auf die Digitale Barrierefreiheit fehlen in Deutschland belastbare Zahlen zum Ist-Stand der Umsetzung. Als Grundlage für die nationale Strategie, die unter das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) fällt, dienen die Web Content Accessibility Guidelines 2.1 (WCAG 2.1), auf denen die Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung (BITV) 2.0 fußt (Inkrafttreten am 15. Mai 2019). Letztere richtet sich nach den Vorgaben der EU Richtlinie 2016/2102 über die Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen. Die sich daraus ergebenden Mindeststandards (Konformität zu den EN 301549) wurden schließlich in Bund- und Landesgesetze5 gegossen und gelten für Websites (inklusive Intranets und Extranets), Apps und elektronische Verwaltungsabläufe (für diese erst ab Juni 2021) von öffentlichen Stellen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene (Verwaltungen, Behörden, Ämter, Universitäten, Kliniken, Unternehmen in öffentlicher Trägerschaft etc.). Neben den Mindestanforderungen an einen barrierefreien Zugang (Stichwort Schriftgrößen, Kontraste, Leichte Sprache usw.) muss seit September 2020 bindend dort auch eine Erklärung zur Barrierefreiheit sowie ein Feedbackmechanismus etabliert sein. Mit Zeitpunkt der verpflichtenden Umsetzung nimmt die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik ihre Arbeit auf.6
Zudem trat am 28. Juni 2019 die EU-Richtlinie 2019/882 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen, der sogenannte „European Accessibility Act (EAA)“, in Kraft. Die Richtlinie ist bis zum 28. Juni 2022 in nationales Recht umzusetzen und muss – abgesehen von Ausnahmen – ab dem 28. Juli 2025 angewandt werden. Sie richtet sich vor allem an den Online-Handel.7
Indikator 49: Wahrnehmungen von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf Politik und Praxis der Zugänglichkeit
Was die Wahrnehmungen von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf Politik und Praxis der Zugänglichkeit angeht, so ergibt sich kaum ein verallgemeinerbares Bild und eine sehr dünne Datenlage. Sehr wohl lassen sich Daten zu Nutzung des Internets von Menschen mit Behinderung erheben, diese wiederum lassen durchaus auch auf bestehende Diskriminierungs- und Ausschlussstrukturen Rückschlüsse zu. Der Zweite Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen von 2016,8 vor allem aber die Studie von der Aktion Mensch e.V. und die medienanstalten ebenfalls von 20169 zeigen deutliche Bedarfe mit Blick auf einen barrierefreien Zugang zum Internet auf. Dort wird deutlich: „Für die Nutzung des Internets lassen sich erhebliche Unterschiede konstatieren. Es wird von einigen Gruppen mit Beeinträchtigungen weniger genutzt als in der Gesamtbevölkerung. Besonders große Differenzen wurden für Menschen mit Lernschwierigkeiten festgestellt. Für letztere Gruppe hat der Grad der Lesefähigkeit einen erheblichen Einfluss auf die Nutzung aller Medien.“10
Beauftrage der Bundesregierung für die Belange von Menschen mit Behinderungen (2017).
Art. 9 Abs. 2 lit. g): Die Vertragsstaaten treffen außerdem geeignete Maßnahmen, um den Zugang von Menschen mit Behinderung zu den neuen Informations- und Kommunikationstechnologien und -systemen, einschließlich des Internets, zu fördern.
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (2002).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2011).
Barrierefreies Webdesign (2020).
Bundesfachstelle Barrierefreiheit (2020); Einfach teilhaben (2019).
Bundesfachstelle Barrierefreiheit (2019).
Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2016).
Aktion Mensch e.V./die medienanstalten (2016).
Ebd., S. 9.
Freie Märkte
C.1
Gibt es eine unabhängige Regulierung der Kommunikationsmärkte, die in Übereinstimmung mit internationalen Normen und Standards erfolgt?
Indikator 50: Vorhandensein einer unabhängigen Regulierungsbehörde [für Kommunikationsmärkte]
Die Regulierung von Telekommunikationsmärkten ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes. Zentrales Instrument der Regulierung der Kommunikationsmärkte ist das Telekommunikationsgesetz (TKG).1 Ziel des Gesetzes ist die technologieneutrale Regulierung des Wettbewerbs im Hinblick auf Telekommunikation und Telekommunikationsinfrastrukturen, wobei auch dem Schutz der Konsumierenden und Nutzenden von Telekommunikationsdiensten eine wichtige Stellung eingeräumt wird.
Die Umsetzung des Gesetzes obliegt der Bundesnetzagentur, die ihre Aufgaben in einer objektiven, transparenten, nichtdiskriminierenden und verhältnismäßigen Art und Weise wahrzunehmen hat (§ 2 Abs. 3 TKG). Die Bundesnetzagentur (entsprechend dem Gesetz über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen § 1 BEGTPG2) ist eine selbstständige Bundesoberbehörde, die als Regulierungsbehörde den Wettbewerb in den Energie‑, Telekommunikations-, Post- und Eisenbahnmärkten fördert und die Leistungsfähigkeit der Infrastrukturen in diesem Bereich sicherstellt. Die Zuständigkeiten und Aufgabenzuordnungen finden sich im Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) und dem TKG.
Als Multistakeholderforum im Kontext von Kommunikationsmärkteregulierung ist die „Netzallianz Digitales Deutschland“ zu nennen, die 2014 vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) initiiert wurde. Ihr gehören neben dem BMVI und der Bundesnetzagentur große deutsche Telekommunikationsunternehmen und Verbände aus der Telekommunikationsbranche an.3
Indikator 51: Belege für die Regulierungsleistung, einschließlich der Wahrnehmung der Qualität der Regulierung durch Kommunikationsunternehmen, Verbraucherverbände und andere Organisationen
Ein Indiz für die Effektivität und Regulierungsleistung der Bundesnetzagentur kann bereits darin gesehen werden, dass sie stakeholderübergreifend akzeptiert wird. Als ein Beispiel für Kritik kann jedoch die im Jahr 2018 geäußerte Warnung der Mobilfunkunternehmen Deutsche Telekom, Vodafone und Telefónica vor zu scharfen Auflagen und zu hohen Kosten genannt werden, während andererseits aus der Politik kritisiert wurde, es fehle an wirksamen Sanktionen, wenn Auflagen nicht eingehalten werden; denn so werde der angestrebte flächendeckende Netzausbau nicht erreicht.4 Im Mai 2020 kritisierte der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO), die Bundesnetzagentur räume mit einer aktuellen Entscheidung faktisch den bestehenden Netzanschlüssen der Deutschen Telekom auf Kupferkabeln Vorrang gegenüber Glasfaseranschlüssen die bis in Gebäude führen (Fibre to the X, FTTB) ein.5
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (2020a).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (2017).
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2017).
ZEIT Online (26.11.2018a).
Kommune 21 (2020).
C.4
Gibt es einen ausreichend wirksamen Wettbewerb in Kommunikationszugangsnetzen, um die Interessen der Nutzenden zu schützen?
Indikator 52: Anzahl der stationären und mobilen Breitbandanbietenden
Indikator 53: Marktanteile der stationären und mobilen Breitbandanbietenden
Die Zahl der stationären Breitband-Anschlüsse in Deutschland beträgt 34,6 Mio.1 Daran hat die Deutsche Telekom als Marktführer mit 13,6 Mio. stationärer Breitband-Kundschaft einen Anteil von 39,4 %. An zweiter Stelle folgt Vodafone, das mit der Übernahme von Unitymedia 2019 mit einer Kundschaft von nun knapp 10,6 Mio. einen Marktanteil von 30,6 % erreicht. Die nächsten Wettbewerbsteilnehmenden sind 1&1 mit 12,4 % und Telefónica mit 6,4 %.2 Daneben gibt es noch die kleineren Anbieter EWE-Gruppe mit 1,7 %, die Tele-Columbus mit 1,7 %, M-Net mit 1,4 %, NetCologne mit 1,2 %, Deutsche Glasfaser mit 0,6 %, sowie weitere kleine Wettbewerber, die zusammen 4,6 % des Marktes ausmachen.3
Auf dem Mobilfunkmarkt betrieben ursprünglich die vier Unternehmen Deutsche Telekom AG, Vodafone, die E-Plus Gruppe sowie Telefónica Germany (mit der Marke o2) eigene Mobilfunknetze. Mit der Übernahme der E-Plus Gruppe durch Telefónica Germany änderte sich dies und es blieben nur noch drei netzbetreibende Unternehmen.4 Mit dem Ende der 5G-Netz Auktionen im Juni 2019 ist gesichert, dass es mit der Drillisch Netz AG wieder ein viertes netzbetreibendes Unternehmen gibt, das ein eigenes Mobilfunknetz aufbauen wird.5
Der Marktanteil der gegenwärtig drei netzbetreibenden Unternehmen – gemessen am Anteil der insgesamt etwa 141 Mio. aktiven mobilen SIM-Karten in Deutschland – verteilt sich etwa gleichmäßig auf alle drei Wettbewerber. Während Telefónica mit 32,2 % nur unwesentlich mehr Marktanteile als die Deutsche Telekom AG mit 32,1 % hat, hat Vodafone mit einem Anteil von 35,7 % in dieser Hinsicht die Marktführung inne.6 Neben den erwähnten etablierten Unternehmen, die eigene Netze anbieten, gibt es noch mehr als 50 Mobilfunkprovider, die zum Teil von großen Supermarktketten (Aldi, Edeka, Kaufland, Lidl, Penny) betrieben werden und die Netze der drei Netzbetreiber nutzen.7
Global werden diese Zahlen seit 2010 erhoben im Rahmen der Broadband Commission Reports von ITU und UNESC0 (siehe Broadband Commission Reports (2020c)).
VATM/Dialog Consult (2019).
Ebd.
Bundesnetzagentur (2020a).
Bundesnetzagentur (2019a).
VATM/Dialog Consult (2019).
Teltarif (2020).
Freie Inhalte
D.4
Fördert die Regierung die Nutzung offener Bildungsressourcen (OER) und erleichtert den offenen Zugang zu akademischen und wissenschaftlichen Ressourcen?
Indikator 54: Bildungspolitischer Rahmen bezüglich OER
Politisch wird OER (Open Educational Resources) in Deutschland gefördert. Finanziell und mit Blick auf einen breiten Kompetenzaufbau, der in der Ausbildung der Lehrkräfte beginnt und sich im Fort- und Weiterbildungsapparat systematisch niederschlägt, lässt sich Entwicklungspotenzial identifizieren. Zentral aktiv sind die Kultusministerkonferenz (KMK) und das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Die Kultusministerkonferenz1 hat in ihrem Strategiepapier von 2016/2017 Bildung in der digitalen Welt2 auf die zentrale Bedeutung von OER hingewiesen.
Die Förderung von offenen Lehr-/Lernmaterialien in Deutschland ist eng verknüpft mit dem politischen Vorantreiben der Digitalisierung der Bildung.3 Schon im Jahr 2015 hat die Bund-Länder-Arbeitsgruppe überdies ihre Empfehlungen zu Open Educational Resources veröffentlicht und schloss sich in diesen der Meinung großer internationaler Organisationen wie der UNESCO und der OECD bezüglich der großen Potentiale von OER an.4 Ab 2015 förderte die Bundesregierung dann durch das BMBF eine Vielzahl an Projekten5 im Bereich der Verankerung von OER im Bildungswesen, es entstanden OER-Barcamps6 und Repositorien als Plattformen für den Austausch,7 ebenso wie eine OER-Informationsstelle.8 Im Projekt Mapping-OER: Bildungsmaterialien gemeinsam gestalten entstand neben einer Ist-Analyse zum Stand der OER in Deutschland9 auch der Praxisrahmen mit Empfehlungen für die Weiterverbreitung für OER in Deutschland.10 Die aktuellste Bestandsaufnahme zum Status OER in Deutschland findet sich im Rahmen einer UNESCO-Studie.11
Diese zeigt deutlich, dass in Deutschland ein besonderes Hindernis für die OER-Praxis die gesetzlichen Bestimmungen zum geistigen Eigentum sind, die weitere Reformen benötigen. OER-Aktivitäten finden sich vor allen in den Bereichen Schule und Hochschule. Auf Landesebene wird die Hamburg Open Online University als das im Moment ambitionierteste und am besten geförderte OER-Projekt hervorgehoben, auf Bundesebene das OERinfo-Förderprogramm. Im Vergleich mit anderen Ländern, gab es in Deutschland in der Vergangenheit wenige Topdown- und viele Bottom-up-Initiativen, da das Thema auf der politischen Ebene lange vernachlässigt wurde, so die Ergebnisse der Studie.12
Deutschland hat sich außerdem aktiv am Erarbeitungsprozess der UNESCO-Empfehlungen zu OER beteiligt, die 2019 verabschiedet wurden. Zu den Empfehlungen gehören unter anderem die Entwicklung förderlicher politischer Rahmenbedingungen sowie die Förderung der Entwicklung von zukunftsfähigen Modellen für OER.13
Auch mit Blick auf einen gleichberechtigten und möglichst inklusiven Zugang zu Bildung im Bereich OER findet zunehmend Förderung statt. Für die Legislaturperiode bis 2021 ist die Erarbeitung einer nationalen OER-Strategie geplant, für die das BMBF die Federführung innehat.14 Außerdem hat die Bundesregierung im Rahmen des Projekts „OpenEduHub“, das aus Anlass der COVID-19-bedingten Schulschließungen aus Mitteln des BMBF gefördert wird, die Plattform „WirLernenOnline“ ins Leben gerufen. Eine innovative Suche ermöglicht dort den zentralen Zugriff auf mehr als 40.000 offen lizensierte Lernressourcen aus einer Vielzahl von Repositorien.
Im Rahmen des DigitalPakts Schule (2019-2024)15 mit einem Fördervolumen von 3,5 Milliarden Euro findet die Förderung von OER allerdings keinen Platz.
Innerhalb des Handlungsfeldes „Digitale Kompetenz“ ermöglicht der Bund mit dem „DigitalPakt Schule“ 43.000 Schulen schnelle Internetverbindungen und eine leistungsfähige digitale Lern-Infrastruktur.16 Für die Laufzeit 2019-2023 beträgt das Finanzvolumen der Bundesförderung sechs Milliarden Euro.17 Darüber hinaus wird, unter anderem durch Qualifizierung von Lehrkräften an Berufsschulen, mit den Programmen „Berufsbildung 4.0“ und dem Praxisdialog „Duale Ausbildung digital“ die Digitalisierung der Berufsbildung unterstützt.18 Bereichsspezifisch gefördert werden digitale Kompetenzen in Heilberufen, indem deren Berufsangehörige etwa für das Durchführen von Videosprechstunden ausgebildet und die Curricula entsprechend angepasst werden.19
Indikator 55: Regelungen für den Zugang zu akademischen und wissenschaftlichen Ressourcen für Hochschuleinrichtungen und Studierende
Nach der Definition des Bundesministeriums für Bildung und Forschung beutet Open Access, „dass wissenschaftliche Publikationen der Allgemeinheit unentgeltlich über das Internet – etwa auf einer Webseite, in einer Onlinezeitschrift oder in einem sog. Repositorium – zur Verfügung gestellt werden.“20
Urheberrechtsinhabenden steht nach § 19a Urhebergesetz (UrhG)21 das Recht zu ihr Werk öffentlich zugänglich zu machen. Dazu zählt auch die Befugnis, das Werk im Internet unbeschränkt bereit zu stellen und als Open Access zu publizieren. Hochschulen bieten ihren Studierenden und ihrem wissenschaftlichen Personal, über das Hochschulnetzwerk oder ein Virtual Private Network (VPN) den Zugriff auf eine Vielzahl an Ressourcen an. Dafür schließen die Universitäten in der Regel Verträge mit den jeweiligen Verlagen.22 Die Ausgestaltung der Nutzungsbefugnisse erfolgt im Rahmen von Lizenzen.23 Auf die Art von Lizenz muss im online publizierten Werk ausdrücklich hingewiesen werden.24 Es gibt unterschiedliche Arten von Lizenzen. Neben der Creative-Commons-Lizenz (CC) gibt es die DIPP-Lizenzen, die Digital-Peer-Publishing-Lizenz, die DPPL, Modulare DPPL und Freie DPPL.25 Sie bieten die Möglichkeit, spezielle Regelungen zu treffen und beispielsweise gedruckte Exemplare von der Erlaubnis zur Verbreitung im Vornherein auszunehmen. Diese Vereinbarungen können mit der CC-Lizenz kombiniert werden.26
Der Umfang der Lizenz kann weiter spezifiziert und eingeschränkt werden (durch Urheberschafts-Nennung (BY), nichtkommerzielle Nutzung (NC); ein Bearbeitungsverbot (ND). Dann allerdings wird eine CC BY ND-Lizenz mitunter nicht mehr als offene Lizenz gewertet, weil die freie Bearbeitung der Materialien für viele Nutzende ein integraler Bestandteil von OER und Open Access ist. Die Deutsche UNESCO-Kommission hat einen Praxisleitfaden zur Nutzung von Creative-Commons-Lizenzen zur Verfügung gestellt.27
Urheberrechtsinhabende haben außerdem unter bestimmten Voraussetzungen ein sogenanntes Zweitveröffentlichungsrecht.28 Gemäß § 38 Abs. 1 UrhG29 dürfen Urheberrechtsinhabende ihr Werk nach Ablauf eines Jahres ab Veröffentlichung in einer Zeitschrift oder Reihe anderweitig veröffentlichen, wenn im Verlagsvertrag nichts anderes vereinbart wurde. Für wissenschaftliche Publikationen sieht § 38 Abs. 4 UrhG besondere Voraussetzungen vor.30
In den letzten Jahren werden verstärkt Open Access Publikationen gefördert. So bietet z.B. die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) und inzwischen die überwiegende Mehrheit der deutschen Hochschulen und außeruniversitären Forschungsinstitutionen eine Förderung für Open Access Publikationen an.31
Ein Commitment der Regierung zu Open Access findet sich in der Open Access-Strategie des Bundesministeriums für Bildung und Forschung.32
Insbesondere durch die COVID-19-Krise wurde die Bedeutung des möglichst diskriminierungsfreien Zugangs zu Onlineressourcen für die Gesellschaft und Bildung deutlich. Sowohl Unterricht an Schulen als auch Vorlesungen an Hochschulen und Universitäten fanden in dieser Zeit online statt. Verlage erweiterten ihr Angebot an verfügbaren Lehr- und Lernmaterialien für Hochschulen,33 stellten diese Angebote aber zuweilen auch wieder ein. Datenbanken wie JSTOR erweiterten ebenso die Zugangsmöglichkeiten zu Wissen.34
Kultusministerkonferenz (2020).
Kultusministerkonferenz (2016).
Siehe z.B. Bundesministerium für Bildung und Forschung (2016) – auch hier wird die Bedeutung der Förderung von OER hervorgehoben.
Kultusministerkonferenz, Bundesministerium für Bildung und Forschung (2015).
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2016c) und (2020d); nähere Informationen zu den Projekten auch in der Sonderausgabe des Fachmagazins Synergie der Universität Hamburg: Synergie Universität Hamburg (2018).
OER-Camp (2020).
OER Content Buffet (2020).
OERinfo (2020).
Wikimedia Deutschland (2015).
Wikimedia Deutschland (2016).
Orr, D., Neumann, J.; Muuss-Merholz, J.; UNESCO (2017).
Ebd., S. 9 ff.
UNESCO (2019c).
Deutscher Bundestag (2020).
DigitalPakt Schule (2019).
Die Bundesregierung (2019b), S. 13.
Ebd., S. 18.
Ebd., S. 13 f.
Ebd., S. 14.
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2019).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (1965).
Herbold, A. (23.09.2019).
OERinfo (2020a).
OERinfo (2020).
Gesis (2020).
Hbz (2020).
Deutsche UNESCO-Kommission e.V.; Kreutzer, T.; Wikimedia Deutschland (2016).
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2019).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (1965).
[1] § 38 Abs. 4 UrhG: „(4) Der Urheber eines wissenschaftlichen Beitrags, der im Rahmen einer mindestens zur Hälfte mit öffentlichen Mitteln geförderten Forschungstätigkeit entstanden und in einer periodisch mindestens zweimal jährlich erscheinenden Sammlung erschienen ist, hat auch dann, wenn er dem Verleger oder Herausgeber ein ausschließliches Nutzungsrecht eingeräumt hat, das Recht, den Beitrag nach Ablauf von zwölf Monaten seit der Erstveröffentlichung in der akzeptierten Manuskriptversion öffentlich zugänglich zu machen, soweit dies keinem gewerblichen Zweck dient. Die Quelle der Erstveröffentlichung ist anzugeben. Eine zum Nachteil des Urhebers abweichende Vereinbarung ist unwirksam.“
Deutsche Forschungsgemeinschaft DFG (2020).
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2016b).
Freie Universität Berlin (2020b).
JSTOR (2020).
D.5
Verlangt die Regierung von Internetdienstanbietern, den Netzverkehr transparent, unparteiisch und neutral zu verwalten, ohne bestimmte Arten von Inhalten oder Inhalte aus bestimmten Quellen zu diskriminieren?
Indikator 56: Regulierungsvereinbarungen und -praxis bezüglich Netzneutralität und Wettbewerb für Online- und Netzdienste
Netzneutralität meint „Gleichbehandlung jeglicher Datenpakete während ihrer Übertragung im Internet”.1 Das bedeutet konkret: Die Internetdienstanbieter nehmen keine vorgeschaltete Bewertung vor, um die Datenübertragung zu beeinflussen.2 Sie gilt auch als fundamentales Prinzip des Internets. Das Thema wird in Deutschland aktuell im Kontext des 5G-Ausbaus kontrovers diskutiert.3 Mit der Aktualisierung der Body of European Regulators for Electronic Communication (BEREC) Guidelines on the Implementation of the Open Internet Regulation soll sichergestellt werden, dass auch durch einen 5G-Ausbau die Netzneutralität gewahrt wird.4
Die Bundesnetzagentur veröffentlicht jährlich einen Bericht zur Durchsetzung der Vorschriften über die Netzneutralität in Deutschland.5 Dabei werden überprüft: die Geschäftsmodelle und -praktiken der Unternehmen, insb. Zero-Rating-Angebote und Mobilfunk-Flatratetarife; das Verkehrsmanagement der Unternehmen, insb. Sicherheits- und Jugendschutzfilter, Anordnung einer DNS-Sperre aufgrund von Urheberrechtsverletzungen durch Dritte; Transparenzmaßnahmen, Datenübertragungsraten und Konsumierendenbeschwerden und die Effizienz eines Qualitätsüberwachungsmechanismus.6
Zudem informiert der Bericht über die Möglichkeit von Sanktionen.7 Formelle Entscheidungen zur Durchsetzung mussten von der Bundesnetzagentur im Berichtszeitraum nicht getroffen werden, da die Unternehmen die Verstöße gegen Netzneutralitätsgrundsätze freiwillig beendeten.8
Positiv hervorzuheben ist, dass es in Deutschland trotz stärkerer Nutzung von Telefon, Videokonferenzen und Streaming zu keiner Zeit zu einer Netzüberlastung gekommen ist.9
Die Vorschriften über die Netzneutralität sind in der Verordnung (EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet10 niedergelegt. Ziel der Verordnung ist es: „gemeinsame Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Datenverkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten und damit verbundener Rechte der Endnutzer zu schaffen.“11 So sollen zum einen Nutzende geschützt werden aber auch die Infrastruktur des Internets als solche. Die Bundesnetzagentur ist für die Durchsetzung der Verordnung (EU) 2015/2120 über den Zugang zum offenen Internet zuständig. Die Jahresberichte konzentrieren sich auf die folgenden Themen: Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet, Transparenzmaßnahmen, Aufsicht und Durchsetzung sowie Sanktionen.12
Wettbewerb: In Deutschland besteht Wettbewerb zwischen mehreren Unternehmen. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) will einen neuen Ordnungsrahmen für digitale Ökonomie schaffen.13 Dazu wurde ein Entwurf des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) vorgelegt,14 um die Missbrauchsaufsicht über die marktmächtigen Digitalunternehmen zu stärken und die Regulierung für marktbeherrschende Unternehmen zu verschärfen. Gleichzeitig soll Innovation durch Chancengleichheit (Markt- und Datenzugang) gefördert werden. Das Bundeskartellamt wird mit Befugnissen ausgestattet, die es ermöglichen, unter geringeren Voraussetzungen einstweilige Maßnahmen zu ergreifen, um den Wettbewerb effektiv zu schützen. Fusionskontrolle soll erleichtert werden, wobei mittelständische Unternehmen entlastet werden sollen.15
Europäisches Parlament (2015).
Bundesnetzagentur (2018).
Rudl, T. (23.06.2020).
Body of European Regulators for Electronic Communication BEREC (2020).
Bundesnetzagentur (2020a).
Ebd., S. 6.
Ebd., S. 23 f.
Ebd., S. 23.
Ebd.
Verordnung (EU) 2015/2120 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union, ABl. 2015, L 310/1. Alle Artikel ohne Bezugnahme auf ein Gesetz oder eine Verordnung sind solche der Verordnung (EU) 2015/2120.
Bundesnetzagentur (2020c).
Ebd.
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2020d).
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2020b).
Ebd.
Offene Daten und offene Verwaltung
E.1
Wurden Gesetze erlassen, die einen offenen Zugang zu öffentlichen und öffentlich finanzierten Daten mit angemessenem Schutz der Privatsphäre vorschreiben, und werden diese Gesetze umgesetzt?
Indikator 57: Vorhandensein eines rechtlichen Rahmens für den Zugang zu offenen Daten, der mit internationalen Normen und Anforderungen an den Schutz der Privatsphäre in Einklang steht
Ein Anspruch auf Information kann sich je nach Sachlage aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen ergeben. Ein allgemeiner Anspruch ergibt sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG),1 ausgestaltet als Auskunfts- oder Akteneinsichtsanspruch. Alle sind anspruchsberechtigt (Jedermannsrecht). Eine eigene rechtliche oder tatsächliche Betroffenheit muss nicht bestehen. Besondere Regelungen zum Informationszugang in Spezialgesetzen gehen dem Informationsfreiheitsgesetz vor und sperren einen Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Dies gilt unabhängig davon, ob die Spezialregelung enger oder weiter als das Informationsfreiheitsgesetz ist. Der Anspruch des Verfahrensbeteiligten auf Akteneinsicht, § 29 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), stellt keine lex specialis-Regelung dar, sodass er neben dem Anspruch aus IFG gleichrangig bestehen bleibt.2
Der Anspruch nach IFG besteht nicht grenzenlos, sondern wird durch in §§ 3-6 IFG genannten Gründe eingeschränkt. Die von der Behörde entsprechend plausibel zu machenden Ausnahmen spiegeln auch die konkurrierenden Grundrechtspositionen aus Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG wider.3
Mit dem E-Government-Gesetz geht Deutschland einen weiteren Schritt in Richtung transparenten Regierungshandelns und Open Data.4 Regelungsinhalt des Gesetzes ist die Pflicht der Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung die von ihnen erhobenen unbearbeiteten Daten, sog. Rohdaten, zu veröffentlichen.5
Die Strategie Künstliche Intelligenz der Bundesregierung (2018)6 sieht vor, dass „KI im Bereich der öffentlichen Verwaltung die Chance bietet, Informationen und Leistungen zielgerichteter, passgenauer und niedrigschwelliger für Bürgerinnen und Bürger sowie verwaltungsintern bereitzustellen.“ KI soll für hoheitliche Aufgaben genutzt und Kompetenzen der Verwaltung angepasst werden. Als Maßnahme sieht die Bundesregierung vor, beim weiteren Einsatz von KI in der Verwaltung eine Vorreiterrolle einzunehmen und damit zur Verbesserung von Effizienz, Qualität und Sicherheit von Verwaltungsdienstleistungen beizutragen. Dazu gehört auch die Bereitstellung offener Verwaltungsdaten für die uneingeschränkte Weiternutzung.7
Indikator 58: Belege dafür, inwieweit offene Datenquellen online verfügbar sind und genutzt werden
Mit GovData wurde in Deutschland ein Datenportal geschaffen, welches die von Bund-, Länder- und Kommunalverwaltungen bereitgestellten Daten bündelt und visualisiert.8 Die Daten werden in 13 Kategorien unterteilt und enthalten regelmäßig mehr als 1.000 Dokumente.9 Im Open Data Barometer der World Wide Web Foundation schneidet Deutschland gut ab. Insbesondere die Aspekte „Readiness“, also Bereitschaft des Staates, der Bevölkerung und der Unternehmen, bereitgestellte open data zu nutzen, ist hoch.10 Einen ähnlichen Wert erreicht Deutschland für den Faktor „Implementation“, der das Ausmaß, wie zugänglich, aktuell und transparent Daten der Regierung des Landes veröffentlicht werden, darstellt. Schlechter fällt der Wert für den „emerging impact“ aus, der bemisst, inwieweit das Veröffentlichen der Daten der Regierung messbare positive Effekte auf die Politik, die Wirtschaft und die Zivilgesellschaft hat.11
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (2005).
Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (2020b).
Ebd.
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2013).
Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (2020b).
Bundesregierung (2018d).
Ebd.
Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (2020b).
Die einzelnen Kategorien sind weiter: „Bevölkerung und Gesellschaft“, „Bildung, Sport und Kultur“, „Energie“, „Gesundheit“, „Justiz, Rechtssystem und öff. Sicherheit“, „Landwirtschaft, Fischerei, Forstwirtschaft und Nahrungsmittel“, „Regierung und öff. Sektor“, „Regionen und Städte,“ „Umwelt“, „Verkehr“, „Wirtschaft und Finanzen“ sowie „Wissenschaft und Technologie“; GOVDATA (2020).
OpenData Barometer, World Wide Web Foundation (2020).
Ebd.
E.2
Verfügen Regierungsabteilungen und lokale Regierungsbehörden über Websites, die in allen offiziellen Sprachen und mit allen gängigen Browsern verfügbar sind?
Indikator 59: Regierungspolitik zur Gewährleistung der Bereitstellung von Websites in geeigneter Sprache und mit geeignetem Browser-Zugang sowie Nachweise über die effektive Umsetzung
Auf der Ebene des Bundes ist Deutsch die einzige Amtssprache; dies ist in § 23 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz festgelegt.1 In einigen Regionen gibt es Regional- und Minderheitensprachen als optionale Amtssprachen.2
Die Websites des Bundes und der Länder sind, soweit erkennbar, mit allen gängigen Browsern nutzbar. Sie sind vorrangig in deutscher Sprache gehalten, bieten aber oft auch ausgewählte Inhalte auf Englisch und in anderen Fremdsprachen sowie in jenen Regional- und Minderheitensprachen, die im jeweiligen Bundesland gesprochen werden.
Das Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen von 2002 hält die Träger öffentlicher Gewalt, also vor allem Bundes- und Landesministerien und ihnen nachgeordnete Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, dazu an, die Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen zu beseitigen und zu verhindern.3 Für die Nutzung von Informationstechnik wird dieses Ziel konkretisiert in der Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0). Danach sind u.a. Websites und andere Angebote, Anwendungen und Dienste der Informationstechnik barrierefrei zu gestalten.4
Dazu gehören auch Erläuterungen in Gebärdensprache und in leichter Sprache auf der Startseite eines Angebots. Bei leichter Sprache werden fast ausschließlich Hauptsätze verwendet. Zusammengesetzte Worte werden nicht zusammen geschrieben, sondern die einzelnen Bestandteile werden getrennt und mit Bindestrich verbunden, z.B. Bundes-Kanzlerin oder Bundes-Regierung.5 Auch die Bundeszentrale für politische Bildung, eine Einrichtung des BMI, bietet gezielt Inhalte in leichter Sprache an.6 Gemäß der Vorgabe der EU-Richtlinie 2016/2102 wurde eine Überwachungsstelle, die bei der Knappschaft Bahn See angesiedelt ist, eingerichtet. Ihr erstatten die obersten Bundesbehörden und die Bundesländer alle drei Jahre – erstmals zum 30. Juni 2021 – Bericht über den Stand der Barrierefreiheit ihrer digitalen Angebote.7
Indikator 60: Anteil der Regierungsdienste mit Websites (Wert/Ranking im Index der Online-Dienste der UNDESA)
Der von der UNDESA erhobene Wert des online services index (OSI), der die Nutzung von IKT durch Regierungen bei der Bereitstellung öffentlicher Dienste auf nationaler Ebene auf einer Skala von 0 bis 1 misst, ergibt für Deutschland für das Jahr 2018 einen Wert von 0,9306. Je höher dabei der Wert ist, desto besser ist das Ergebnis dieses Landes im Verhältnis zu anderen Ländern.8
Der zur Messung der E-Government Kapazitäten erhobene E-Government Development Index (EDGI), der Werte von 0.5 bis 1 skaliert, ergibt für das Jahr 2018 einen Wert von 0,8765 für Deutschland. Weltweit bedeutet dies den zwölf höchsten Wert. Insgesamt fällt Deutschland damit unter die im UN-weiten Vergleich als „very high“ eingestuften Länder in der Auswertung der Entwicklungen des E-Government.9 Interessant ist, dass Deutschland beim Gesamtwert (EGDI) von 2018 (Rang 12) zu 2020 (Rang 25) 13 Plätze verloren hat und damit den schlechtesten Rang seit der Messung 2003 bekommt. Insofern muss dieser Rang 25 eher kritisch gesehen werden. Generell sind die Werte Deutschland in diversen internetbezogenen Indizes dann beschränkt aussagekräftig, wenn verschiedene Werte – darunter wirtschaftliche Performance – aggregiert werden und digitalspezifische Subkategorien nicht disaggregiert werden.
Zu diesem Kapitel sind Empfehlungen für verschiedene Stakeholder in Kapitel 8 zusammengefasst.
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (1976).
Vgl. etwa das Brandenburgische Gesetz über die Ausgestaltung der Rechte der Sorben/Wenden im Land Brandenburg, das in § 8 Abs. 2 dieser Minderheit das Recht zuspricht, sich in ihrem angestammten Siedlungsgebiet bei Einrichtungen des Landes und der Kommunen der niedersorbischen Sprache zu bedienen sh. Bravors Brandenburg (1994).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Bundesamt für Justiz (2002).
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2011): § 3. Mit dem Behindertengleichstellungsgesetz und der aktualisierten Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung wird die EU-Richtlinie 2016/2102 umgesetzt, sh. Europäische Union (2016b).
Bundesregierung (2020e).
Bundeszentrale für politische Bildung (2020b).
Knappschaft Bahn See/Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik (2020).
United Nations (2018a).
Ebd.